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刍议中国水权制度的变迁
我要投稿 论文查重 时间:2019-01-22 来源:现代经济信息
摘  要:中国水权制度是伴随着历史的变迁逐步建立和发展起来的,因受到经济、政治、文化和社会因素的影响,中国古代水权制度只是体现在“诸法合一”中的一部分法规和条款当中,但通过对中国水权制度变迁的研究,我们仍可以从中得到许多有益的启示,其中最重要的启示是中国现代水
关 键 词:水权制度;可交易;变迁
作  者:付跃超
单  位:重庆社会科学院
正  文:

一、中国水权制度的变迁
    中华民族有着五千年的文明史,从一定意义也可以说是一部灿烂辉煌的农耕史,农耕技术、农业进步和农业文明是与先进的灌溉技术和水权制度紧密相联的。从我国历史发展的进程和水权制度的特点来看,水权制度的变迁大致可以分为五个阶段:
1、第一阶段是从舜帝、先秦至汉朝:这一时期是我国原始社会到奴隶社会解体,封建社会开始建立、初步发展的时期,这一时期国家开始制定正式的水权法律制度,但大多是比较零碎的法律条文,并没有形成体系。以血缘关系为纽带的氏族公社是原始社会的基本单位,那时没有国家和法律,氏族成员以世代相传的习惯作为生产和生活的行为准则,如果出现违背传统习惯的言行就要受到大家的谴责和惩罚,在氏族成员使用水时也是如此。早在舜帝时候,就任命禹担任司空,专门负责水利事务,“大禹治水”的历史故事就呕歌了大禹“三过家门而不入”的公而忘私精神和正确使用“疏”的技术方法取得了治水患的成功。夏王朝制定的《禹刑》,其中就包含有水事的内容条款,当时是按水系划分行政区域,所以有大禹“平治水土,定千人百图”的历史记载,说明统治阶级通过治水达到权力集中的政治目的,水与国家政权是密不可分的。先秦时期,开始出现零散的关于水事的法律、法规,中国历史上第一个统一的多民族封建制国家-秦朝,推崇法家学说,强调运用法律手段来治理国家,特别是商鞅变法重视农业,故而秦朝的法律中注重对农田水利的兴修和水害灾难防治的条款的颁布和实施。如在已出土的秦墓竹简《秦律十八神》中的“四律”规定:“春二月,毋敢伐材木山及壅堤水。”这说明当时人们已经认识到农业生态环境保护的重要性。西汉时期运用“水门”技术进行农田灌溉和农用水分配,制定了我国历史上最早的农田灌溉用水制度,据《汉书.倪宽传》记载,汉武帝时倪宽为加强对六辅渠灌溉的管理,首次制定了我国历史上灌溉用水制度,“定水令,以广溉田”,这标志着水权的有关规定从习惯准则变为法规。
2、第二阶段是唐、宋、元时期:这一时期是我国封建社会发展的鼎盛时期,以国家法律为主导的正式制度,包括水权法律制度已形成较为完善的体系。北魏时,刁雍通过借鉴学习西汉以来的灌水、用水经验,在河套地区制定了“一旬之间则水一遍,水凡四灌,谷得成实”新的灌水制度,这种灌水制度是依据作物的生长规律和农田的灌水计划而制定的,借助于制度的力量来达到用水的目的。西晋时,杜预修治召信臣旧渠时,制定了“分疆刊石,使有定分”的用水制度,通过规章来促使人们节约用水,大幅度提高了农用水的管理水平。隋统一全国后,伴随着中央集权的加强,全方位地考量了历代的水资源管理体制,在中央国家机构中设水部侍郎,隶属土部领导,后改为水部郎,统管全国水利事务。唐代水利事业蓬勃发展,在汉代的基础上进一步制定详细的用水管理办法,在协调不同的用水部门和用水次序上,在《水部式》的残卷中有详细的介绍,《水部式》规定的用水次序为航运-灌溉-碾硙,这鲜明反映了水权中优先权的理念。宋朝政府高度重视水利建设,公元1699年颁布的《农田水利约束》,制订了“灌溉之利,家事大本”的原则,将兴办水利作为政府官员考核的重要依据,因而形成了“自是四方争言农田水利”的局面,政府还规定了灌溉工程用水的管理办法和水利工程的岁修制度,元朝的战乱致使“民无遗类,地尽抛荒”,为恢复被严重破坏的水利事业,元朝政府在《农桑摘要》、《农桑之制》中详尽、明确地规定了有利于农田、水利发展的政策法规,规定百姓可通过自行引河取水、凿井取水和凿地蓄水,根据用水户的收成确定税收,这是重视水的经济价值思想的萌芽。
3、第三阶段是明、清时期:这是我国封建社会衰落和资本主义开始萌芽时期,这一时期水权制度的特点是以乡规民约为主的非正式制度占主导地位。明代注重水利的综合利用,有“太祖诏所在有司,民以水利条上者,即陈奏”,在《明史.职官志》中载有“碾碓者不得与灌田者争利,灌田者不得与转漕争利”。清朝《清会典》一百卷,《清会典事例》中关于水利的有三十一卷,条文详尽细致,政府十分重视水利工程、堤防的维修和管理,但因人口规模的迅速膨胀,地权的日益分散,乡村地区家族宗族势力权势的扩大,低成本的乡规民约应运而生,并成为水权制度的主要部分。
4、第四阶段是中华民国时期:受西方水利法规的规章制度的影响,制订了发展水利事业和解决水事纠纷的政策、办法,为现代水权制度的发展打下了基础。经过具有强烈民族感的知识分子和有识之士的努力,1942年颁布了《水利法》,规定用水顺序为:家用及公共用水、农田用水、工业用水、水运、其他用途,这种规定,既节约了用水,又减少了用水中的纠纷。
    5、第五阶段是中华人民共和国时期:中国现行的水权制度是以《中华人民共和国水法》为基础,各流域以“水量分配方案”为分配依据,主要包括水资源所有权和取水权制度。在计划经济时代,因经济发展水平相对较低和人口增长压力相对较小,水资源相对不稀缺,因而水资源近似一种“开放可获取资源”。改革开放之后的很长一段时间水资源的排他性很弱,经济的高速发展导致用水呈粗放增长,水资源开始成为稀缺性经济资源,区域间水事纠纷也增多。为解决水资源稀缺和水事纠纷,20世纪80年代后期开始实施水资源的长期供求计划制度、水资源的宏观调配制度、取水许可证制度、水资源有偿使用制度、水事纠纷协调制度。中国《水法》(2002)第三条明确规定:“水资源属于国家所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用。”国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度,对开发利用水资源所涉及的各方利益以及由此而产生的矛盾,大多是通过政府采取行政手段来解决。
二、中国水权制度的历史特点
从中国历史的开篇舜帝时起,就开始设置了专门掌管水利的官职,并配备专门人员负责水资源的管理;特别是从秦朝建立第一个统一的中央集权制国家开始,就创设了较为系统的水资源管理体制,中国水权的历史变迁呈现如下特点:
1、国家是水资源的所有者
在中国历史上,水权制度虽然经过了历代的变迁,但水资源的所有权大体上归国家所有。舜帝时由佰禹任司空,《周礼》记载了川衡、泽虞作为水利官的职能,《管子.度地篇》详细记载了当时水官的职责、施工的组织形式和分工,春秋时楚国修建的“芍陂”,吴国主持修建的邗沟,秦汉时期中央国家机构中设有都水长丞,隋朝设水部侍郎,唐朝制定了用水的详细办法,规定了用水次序,宋朝有水利工程岁修制度,元朝规定农户有用水和获取收益的权利,明代提出综合利用水利的原则,清朝注重水利工程的维修和管理,民国颁布了中国近代第一部《水利法》,中华人民共和国实施了现代新《水法》,规范了取水、用水、节水的行为。由上可见,在我国历史上,基本上都是通过中央国家机构对水资源进行统一的管理,实行水资源的国家所有权。
2、以一定的法律体系保障水权属于国家所有
历史上从西周开始,运用国家机器,通过《伐崇令》明令禁止填水井,以保护居民饮用水资源;秦相李斯主持制订《田律》来保护水和利用资源;西汉的《行令》,首次规定了灌溉用水制度,据《汉书.召信臣》记载,汉代在水的所有、分配、使用、管理与水事纠纷方面均有较全面的制度规定;唐代制定了调整各种水事社会关系的法律《唐律疏仪》和《唐六典》,特别是由唐代中央政府正式颁布,我国历史上较为系统的水行政管理的法典-《水部式》,内容涉及到农田水利的管理、水事纠纷的协调和奖惩、水碾的设置及用水量的规定、运河、渠道、船闸的维护和管理;在宋代基本法典《宋刑统》中规定了水利管理的有关内容,颁布了全国性的法规《农田水利约束》;明代基本法典《大明律》,清代《大清律例》对维修堤防、修建桥梁道路进行了立法。总之,国家为保障水资源的国家所有权,加强国家对水资源的统一管理,较多地颁布实施了水行政管理的法律法规,但对用水者的民事权利维护不够。
3、有较为明晰的水权基本制度。
中国历史上的水权制度大致由以下三个方面构成:
(1)“均平用水”制度。据《汉书.召信臣传》记载,南阳太守石信臣几年内建设数十处引水渠,灌溉面积达二百多万亩,并制定了“均水约束的灌溉用水制度;唐代《水部式》中规定:“诸灌溉,大渠有水地下地高者,不得当渠造堰,听于上流势高之处。为斗门引取,其斗门皆须州、县官司检行安置,不得私造。”规定州、县官府官员的主要工作是对灌区农田的水量进行分配,并将管理实绩作为考核晋升的重要依据。
(2)水权分配制度。在中国历史上,一般根据农田面积或者从事农业的人口来确定用水区域和用水权份额。唐代李泌主持开凿并由白居易修复的杭州六井,在《钱塘湖石记》中规定:“先须选公勤军吏二人,一人立于田次,一人立于湖次,与本所由佃户据顷田、定时日、量尺寸,节限而放之;在《长安志图》中规定,以渠道每日输水量为计量标准,确定各县放水时长,各县再将之分配给各用户。
(3)有偿使用制度。在中国历史上,用水在不同的历史时期,有各自的有偿支付形式。《管子.度地篇》记载,“常以秋岁末之时阅其民,案家人,比地,定什伍口数,别男女大小”,即由农户轮流服役完成水利工程的维修,这就是以力役的形式支付用水费用;元代吉当普主持大修都江堰时,规定“不役者,日三緍”,即当时一个劳动力的在一个工作日的价值是三緍,这时水费以货币的形式表现出来。
三、中国水权制度变迁的启示:
通过研究中国水资源的开发、利用史和中国水权制度的历史变迁,体会到处处都闪耀着中华民族的智慧和勤劳,这对我国当前的水事立法和水权制度创新提供了借鉴和有益的启示。
1、依据国情构建系统完整的水资源国家所有权的水权制度
实行水资源的国家所有,便于对水资源实行统一有序的管理,有利于统筹安排全国的人力、物力、财力集中力量进行大规模的水利工程建设。新《水法》明确规定水资源属于国家所有和集体所有,确保国家水权对水资源进行科学、合理的初始配置。但单纯确立国家对水资源的所有权是不够的,尤其是在我国水资源严重缺乏的地区,单一的国家水行政管理和配置模式,使流域的上下游、左右岸的用水为争夺水源的纠纷不断出现。科学、完整的水权制度应将水资源的所有权与使用权分离,在初始水权分配的前提下,让水资源的使用权进入水市场进行自由交易,提高水资源的利用率。水资源的配置方案必须因地制宜,适应当地的水资源状况和用水状况。
2、完善新《水法》中对水权的排他性和让与性制度的创新设计
   中国历代政府对水行政管理的法律、法规很重视,强调国家对水资源的所有权的统一管理,忽视了对用水户权益的有效保护,新《水法》对政府引进市场机制,提供水资源的经营效能方面还做得有所欠缺,对水权单一主体的安排,不利于形成竞争有序的水市场。政府应逐步推进我国水市场的建立和完善,不断优化水资源的配置。
   总之,伴随着我国经济社会的发展,水紧张、水危机问题日益凸现,水资源的稀缺性突出,这要求政府进一步界定水权,建立完善的水权交易市场,构建一套水资源高效、可持续利用的水权制度。
参考文献:
    1、中国水利水电学研究院,武汉水利电力大学合编:《中国水利史稿》,水利电力出版社,1999年版
    2、梁丽:《中国历史上的水权制度演变》,武汉水利电力大学硕士学位论文,2002年8月
   3、萧正洪:《历史时期关中地区农田灌溉中的水权问题》,《中国经济史》,1999年
 

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